《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》解读——促进公共法律服务多元化专业化
专家简介
伊晓婷，上海开放大学公共管理学院副院长，毕业于复旦大学法学院。
《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》解读——促进公共法律服务多元化专业化
本课程关键字：律师、法律顾问处、经济、法律援助值班律师、涉外法律服务
解读八：积极为促进经济高质量发展提供法律服务
加快推进公共法律服务体系建设,还应当在推进基本公共法律服务均衡发展的基础上，促进公共法律服务多元化、专业化。
《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）在“促进公共法律服务多元化专业化”板块首先提出应当积极为促进经济高质量发展提供法律服务。围绕国家重大发展战略，鼓励和支持律师广泛参与重大工程、重大项目全过程，出具法律意见，为营造法治化营商环境提供全方位法律服务。围绕加强供给侧结构性改革，通过组织法律服务团、开展专项法律服务活动等，积极为加快建设制造强国、发展现代服务业等提供综合性法律服务。围绕实施创新驱动发展战略，鼓励律师、公证员认真做好商标、专利、版权等知识产权法律服务工作。围绕防范化解重大风险，健全企业法律顾问、公司律师制度机制，加强法律风险评估，把律师专业意见作为特定市场经济活动的必备法律文书。围绕污染防治，开展环境公益诉讼代理，进一步规范环境损害司法鉴定管理，提高鉴定质量和公信力，充分发挥司法鉴定在生态环境损害赔偿磋商和环境行政执法、环境资源审判等方面的证据支持作用。
其中，“律师”毫无疑问就成为了关键词。
因此我们在这一模块中主要为大家介绍律师作为法律服务市场主力提供者的地位发展历程。以便于大家更清晰地理解为什么要强调律师作用。
在帝国时代的两千年里，并不存在任何被国家认可的正式法律职业，“全能型衙门”承担了包括司法在内的多数社会治理职能，唯一见诸史料的法律专业人员是被称为“刀笔吏”的幕僚和为百姓写讼词的讼师，但这些群体从未形成高度的组织化并且具备复杂专业技能的职业，反而因为挑词架讼而常被人们讥为“讼棍”。
到了民国年间，现代意义上的法律职业才开始在中国出现，但这些受了西式法律教育的从业者大多集中于上海、北平等等少数几个大城市，在不断的战乱与纷争中，他们对中国传统社会的影响和改造十分有限。
在新中国成立后的前十年里，中国的律师业经历了一系列改造与重建。虽然民国时期的律师业最初是被政府否认，但刑事被告人的辩护权还是被写入了新中国早期的几部法律法规，包括1954年版的《中华人民共和国宪法》。1954年7月，司法部颁布了《关于试验法院组织制度中几个问题的通知》，其中指定北京、上海、天津、重庆、武汉和沈阳等大城市依照苏维埃模式试办了“法律顾问处”，来开展律师业务。到1957年6月，全国的19个省份已经成立了820个法律顾问处，总计25372名专职律师和350名兼职律师。但1957年的“反右”运动终于将这一尚处于襁褓之中的新兴职业彻底打成右派，直到文革结束，律师这个字眼都没有再次出现。
1980年8月26日，全国人大常委会颁布了《中华人民共和国律师暂行条例》，正式开始重建销声匿迹二十多年的律师制度。这部从1982年实施起到1997年《中华人民共和国律师法》（以下简称《律师法》）正式出台前“暂行”了15年的条例，将律师的性质界定为“国家的法律工作者”，而律师的工作机构也不是现在我们所熟知的律师事务所，而是沿袭了1950年代“法律顾问处”的称谓。法律顾问处是隶属于各级司法行政机关的事业单位，主要为同级别的国家机关、企业及本辖区内的个人提供法律服务。
从1988年起，中国律师业开始了一个长达十几年的私有化过程，这个过程的首要目的是在于获得全球合法性，也就是向外国政府和投资者显示，中国有一个相对独立于党和政府控制的现代法律职业。随着对外贸易和国际合作的发展，“吃皇粮”的国办律师事务所显得越来越不适应改革开放的需要，因为很少有外国投资者会信任一个由政府直接管理的中国律师事务所。于是，为了适应涉外业务中的全球化需求，司法部开始试验新的律师事务所组织形式。首先，就是1988-1989年，在北京、深圳等几个大城市出现了合作制律师事务所，这些事务所并不是由国家出资，而是遵循“两不四自”的原则(就是不占行政编制、不靠财政经费，自收自支、自负盈亏、自我发展、自我约束)，由所内律师出资设立，以该律师事务所的全部资产对其债务承担责任。在20世纪80年代末的特定政治历史环境下，第一批加入合作所的律师都采取了“停薪留职”的方式，用两个当时很流行的词来形容，这些律师丢掉了“铁饭碗”，鼓足勇气“下了海”。
律师业的私有化引发了许多的后果，其中最明显的一点就是律师数量迅速增长，而更重要的一个后果则是律师从国家的司法体制中剥离出来。
因此，律师积极为促进经济高质量发展提供法律服务本身就是多元化、专业化的体现。
解读九：积极为促进党政机关依法全面履行职能提供法律服务
《意见》第八条，是这样说的，积极为促进党政机关依法全面履行职能提供法律服务。进一步扩大党政机关法律顾问、公职律师工作覆盖面，提高党委和政府工作法治化水平。完善党政机关讨论、决定重大事项前听取法律顾问、公职律师法律意见的工作机制，细化明确相应工作规则和流程。建立完善党政机关法律顾问、公职律师参与法律法规规章、党内法规和规范性文件的起草论证工作机制和参与重大决策、重大执法决定合法性审查工作机制。健全政府法律顾问、公职律师选聘机制，优化法律顾问队伍组成。引导支持政府法律顾问、公职律师积极参与行政应诉、行政复议、行政裁决、调解、仲裁等法律事务。
本条与第七条的角度是有区别的，第七条侧重于律师作用，本条则侧重党政机关法律顾问与公职律师的作用。如果说律师是促进公共法律服务多元化专业化的中坚力量，积极为促进经济高质量发展提供法律服务，那么“党政机关法律顾问”、“公职律师”则应当更加坚持正确的政治方向。
推行法律顾问制度和公职律师的基本原则就是坚持正确政治方向。坚持党的领导，选拔政治素质高、拥护党的理论和路线方针政策的法律专业人才进入法律顾问和公职律师、公司律师队伍。
与更强调专业化不同，党政机关法律顾问与公职律师制度坚持分类规范实施。从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，明确政策导向和基本要求，鼓励各地区各部门各单位综合考虑机构、人员情况和工作需要，选择符合实际的组织形式、工作模式和管理方式，积极稳妥实施。
从1980年代初期开始，国家经委在国企内部大力培养法律人才，借鉴苏联和东欧的双轨制模式，将企业法律顾问设为一个与律师分立的法律职业，具有企业内部的职称和独立执业资格。1997年5月，经贸委颁布实施了《企业法律顾问管理办法》，正式确立了企业法律顾问的执业资格和注册办法。这样一来，就形成了适用《律师法》的律师与适用《企业法律顾问管理办法》的企业法律顾问两套体系。此后《律师法》虽经两次修改，但仍未将党政机关法律顾问、公司律师、公职律师纳入一体化律师法体系进行一体化的调整。
因此，推进党政机关法律顾问、公司律师、公职律师，就需要坚持统筹衔接的推进。着眼于社会主义法治工作队伍建设大局，处理好法律顾问与公职律师、公司律师之间的衔接，畅通公职律师、公司律师与社会律师、法官、检察官之间的交流渠道。这就要求实行老人老办法、新人新办法。
中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》第七条，党政机关法律顾问履行下列职责：
1.为重大决策、重大行政行为提供法律意见；
2.参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证；
3.参与合作项目的洽谈，协助起草、修改重要的法律文书或者以党政机关为一方当事人的重大合同；
4．为处置涉法涉诉案件、信访案件和重大突发事件等提供法律服务；
5.参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务；
公职律师履行党政机关法律顾问承担的职责，可以受所在单位委托，代表所在单位从事律师的法律服务。公职律师在执业活动中享有律师法规定的会见、阅卷、调查取证和发问、质证、辩论等方面的律师执业权利，以及律师法规定的其他权利。但是公职律师不得从事有偿的法律服务，不得在律师事务所等法律服务机构兼职，不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼的法律事务。
党政机关要按照以下要求充分发挥法律顾问、公职律师的作用：
1．讨论、决定重大事项之前，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；
2．起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当请法律顾问、公职律师参加，或者听取其法律意见；
3．依照有关规定应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。
对应当听取法律顾问、公职律师的法律意见而未听取，应当请法律顾问、公职律师参加而未落实，应当采纳法律顾问、公职律师的法律意见而未采纳，造成重大损失或者严重不良影响的，依法依规追究党政机关主要负责人、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。
解读十：积极为促进司法公正和社会公平正义提供法律服务
怎样理解积极为促进司法公正和社会公平正义提供法律服务呢？
《意见》主要提出一下几点推进工作：
一、推进法律援助参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革，健全依申请法律援助工作机制和办案机关通知辩护工作机制，加强法律援助值班律师工作，推进法律援助参与认罪认罚从宽案件办理工作，依法保障刑事诉讼当事人合法权益。充分发挥律师在刑事诉讼中的重要作用，探索建立律师专属辩护制度，完善死刑复核案件指定辩护制度，推进刑事案件律师辩护全覆盖试点。
二、对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度，完善律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作机制。深入推进律师参与信访工作，引导群众理性表达诉求，依法维护权益。探索推进对再审案件实行由律师代理制度。
三、充分发挥公证作为预防性司法证明制度的优势，推动公证参与调解、取证、送达、保全、执行等司法活动中的辅助性事务。完善对债权文书赋予强制执行效力的公证程序，强化与公证债权文书有关执行程序的衔接。
四、健全统一司法鉴定管理体制，加强司法鉴定管理与司法办案工作的衔接，健全鉴定人负责制，统一司法鉴定标准，为案件事实认定提供技术支持。
五、加强公共法律服务案例库建设，建立典型案例发布机制。进一步健全矛盾纠纷预防化解制度机制，积极打造新时代人民调解工作升级版。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，推动构建大调解工作格局。推进人民调解参与化解信访矛盾，探索采用和解、调解等方式化解矛盾纠纷，通过司法确认保障调解的法律效果。加强行业性专业性人民调解工作，完善律师调解和商事调解制度，发挥公证、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、信访等非诉讼方式积极作用，促进社会公平正义。
以上五个推进点，分别涉及刑事审判、信访申诉、公证、司法鉴定以及人民调解，这些领域涉及人民群众切身利益，确实是人民群众对于司法公正与社会公平正义最直观感受的敏感地带。显然，国家希望引入律师这一专业群体沟通国家司法与人民群众，希望更加强化公证机关、司法鉴定机关的公信力预防纠纷，希望加强人民调解助力化解纠纷。
其中尤为引人注目的是“法律援助值班律师”。
实际上，从2006年我国已经开始探索值班律师制度的试点运行改革工作了。2006年至2008年，我国司法部、商务部与联合国开发计划署协同规划首次将法律援助值班律师制度项目在河南省修武县试点进行。2015年，国务院颁布了《关于完善法律援助制度的意见》，首次提出将法律援助值班律师的发展范围扩宽至全国，加快了值班律师制度在全国范围内全面推广的步伐。但是2014年以前，我国的值班律师制度主要是作为法律援助制度的重要补充，更多表达的就是律师值班的含义，也就是法律援助律师通过值班的形式为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助，“值班”也只是法律援助律师提供法律服务的一种形式补充，其中并没有太多的实质内涵。因此，早期值班律师的制度设计无法体现该制度的独特性和对保障犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的特殊意义。随着刑事案件速裁程序的推行，如何在有限的司法资源范围内，在有效提高情节轻微刑事案件办案效率的同时，又能保证办案质量，兼顾对当事人合法诉讼权益的保护呢？值班律师制度正是在这一重要契机下被再次提及，但当时只是引入值班律师的概念，更多地是充当帮助者和监督者的角色。一直至2016年认罪认罚从宽处罚制度的推行，将刑事速裁程序纳入其制度范围，值班律师才从被动的帮助者上升为具体刑事诉讼程序中保障当事人合法诉讼权益的重要参与者。此时，值班律师既提供法律咨询、程序选择等等程序性的帮助，又提供协助犯罪嫌疑人、被告人与检察机关进行量刑协商等实体性的帮助，值班律师在保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性与保证司法机关适用认罪认罚程序合法性中开始发挥重要作用。至此，我国法律援助值班律师才作为一项重要的制度设计，涵盖在刑事诉讼制度改革的重要内容当中。2017年9月，两高三部联合出台《关于开展法律援助值班律师工作的意见》更明确了值班律师的在不同诉讼阶段的工作职责，肯定了值班律师在不同诉讼阶段的重要作用。同年11月，最高人民法院和司法部联合发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖的试点工作办法》，规定对于适用简易程序、速裁程序审理的案件，由值班律师为被告人提供法律帮助，作为律师辩护的一种方式，至此，值班律师提供法律帮助成为审判阶段律师辩护全覆盖的重要组成部分，值班律师的定位与作用也就得到进一步升华。
解读十一：积极为国家重大经贸活动和全方位对外开放提供法律服务
随着我国全面建成小康社会进入决胜阶段，对外开放面临新形势新任务，涉外法律服务业在全面依法治国和经济社会发展中的作用也更加的显现。发展涉外法律服务业，是适应经济全球化进程、形成对外开放新体制、应对维护国家安全稳定新挑战的需要，对于增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益具有重要的意义。
因此，《意见》第十条提出：
积极为国家重大经贸活动和全方位对外开放提供法律服务。
进一步扩大对外公证合作领域。建立完善涉外鉴定事项报告制度，提高涉外鉴定质量。
整合仲裁优势资源，打造国际知名仲裁机构，促进和支持仲裁机构参与国际商事争端解决。
充分发挥司法协助渠道作用，切实加强国际执法司法合作。
推动建立国际商事调解组织。
建立健全法律查明机制，建立涵盖我国法律、行政法规、地方性法规和规章的统一数据库，通过建立国别法律信息数据库以及专家库等形式提供域外的法律查明服务。
加强与“一带一路”国家法律事务的交流与合作。完善涉外法律服务机构建设，推出国家和地方涉外法律服务机构示范单位（项目），培养一批在业务领域、服务能力方面具有较强国际竞争力的涉外法律服务机构。
应当说发展涉外法律服务业，首先就是应当为“一带一路”建设等国家重大发展战略提供法律服务。围绕推进“一带一路”建设、自贸区建设等重大国家发展战略，为全面提升开放型的经济水平提供法律服务。积极参与交通、能源、通信等基础设施重大工程、重大项目的立项、招投标等活动，提供法律服务，防范投资风险。推动与“一带一路”沿线有关国家和地区在相关领域开展务实交流与合作，为国际货物贸易、服务贸易、跨境电子商务、市场采购贸易以及新的商业形式和新一代信息技术、新能源、新材料等新兴产业发展提供法律服务。在执业活动中开展对外法治宣传，向有关国家和地区宣传我国法律制度，特别是有关投资、贸易、金融、环保等方面的法律规定，增进国际社会对我国法律制度的了解和认知。
另外，适应我国实施“走出去”发展战略的需要，鼓励和支持法律服务机构和人员参与中国企业和公民“走出去”法律事务，努力做到中国企业和公民走到哪里，涉外法律服务就跟进到哪里。开展外国有关法律制度和法律环境咨询服务，帮助中国企业和公民了解驻在国家和地区的有关法律制度。参与企业涉外商事交易的尽职调查，开展风险评估、防范与控制，协助中国企业建立健全境外投融资风险防范和维护权益机制，防范法律风险。拓展涉外知识产权法律服务，加强专利、商标和著作权保护、涉外知识产权争议解决等方面的法律服务工作。切实做好涉外诉讼、仲裁代理工作，依法依规则解决国际贸易争端，积极参与反倾销、反垄断调查和诉讼，维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益，依法维护海外侨胞的权益。
还有一个领域，我们目前域外开展执法与合法合作比较频繁，那就是海外追逃追赃。目前所谓境外追逃有四大路径，也就是：引渡、移民法遣返、异地追诉和劝返。在境外追赃方面，“多管齐下”意味着应当因地制宜地选择《联合国反腐败公约》为资产追回所推荐的五种法律手段，也就是：在财产所在地提起民事诉讼；根据合法所有权证明申请返还；相互承认与执行罚没裁决；通过在被请求国的追诉活动进行追缴以及不经定罪的没收。
可是国际合作不是一厢情愿的事情，我们当然需要了解并适应有关外国在接受和执行我国追逃追赃请求时所遵循的程序和规则，从而使对方愿意并且能够向我们提供司法合作与执法的合作。