《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》解读——创新公共法律服务管理体制和工作机制

专家简介

伊晓婷，上海开放大学公共管理学院副院长，毕业于复旦大学法学院。

《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》解读——创新公共法律服务管理体制和工作机制

本课程关键字：统筹协调、司法行政部门、法律服务市场、律师事务所、评价机制

解读十二：什么是公共法律服务管理体制的统筹协调

新时期，计划经济时期形成的公共法律服务管理体制已经很难适应社会建设的要求。

四十年的高速改革极大地改变了中国法律制度的外观，立法方面，数以万计的法律行政法规、部委规章、司法解释和地方性法规，在不到40年里陆续得到颁布实施，有的还经历了多次修改；在司法制度方面，司法系统里的复转军人已经逐渐被法学毕业生所替代，法院和检察院也变成了具有科层结构的复杂性的组织；在法学教育方面，全国各地的高校从20世纪90年代起建立了几百个全新的法学院系，法学研究和法学教育的知识基础已经越来越技术化了。表面上看，我们似乎见证着中华法律传统理性化的过程。但法律制度从来都不是在真空里运作的，而总是通过与市场和政治环境的互动而演进。此时我们可以说，割据，是理解中国历史的一个重要概念。当我们观察法律服务提供者，我们看到既有律师也有基层法律工作者，在企业法律服务方面，外国律师、企业法律顾问、专利代理人、商标代理人、公证员、仲裁员等等一系列职业阶梯，他们的职业资格和律师不同，但也在提供法律服务。对于一般公民而言，却难免对此感到困惑，不知应当从哪里获取更方便、快捷、质量稳定的法律服务。这也就是今天我们为什么要强调创新公共法律服务管理体制和工作机制的前提，是需要统筹协调。

我们看《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）第十一条：建立统筹协调机制。健全党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的公共法律服务管理体制和工作机制。加大统筹力度，由司法行政部门牵头，充分发挥人民法院、人民检察院、人力资源社会保障、发展改革、财政、民政、农业农村、信访等部门职能作用和资源优势，在规划编制、政策衔接、标准制定实施、服务运行、财政保障等方面加强整体设计、协调推进。健全公共法律服务与诉讼服务、社会服务等领域的工作对接机制，实现公共法律服务资源整合和互联互通。培育和壮大社会、市场等各类公共法律服务提供主体，增强公众参与意识。鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共法律服务体系建设。鼓励支持各类社会组织在法治宣传、权益维护、矛盾纠纷化解等公共法律服务领域更好发挥作用。

首先明确，推进公共法律服务体系，牵头部门必然是司法行政部门。

因为司法行政部门才能够以国家法律职业资格考试为抓手统一行业准入标准。依据《国家统一法律职业资格考试实施办法》，初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。依据这样的规定，我国有望在2022年为建成“覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”储备足够的法律人才。也只有确实建成具有统一职业素养的公共法律服务群体，才能保证培育和壮大的社会、市场等各类公共法律服务提供主体都具有类似的教育背景和专业技能，才能够谈所谓的“法律职业共同体”的理想，才能够谈到“统筹协调”。

但公共法律服务体系必然不仅仅是司法行政部门一个部门的职责，必然会涉及到人民法院、人民检察院、人力资源社会保障、发展改革、财政、民政、农业农村、信访等各个部门。

我们仅以低收入群体法律援助而言，上述部门便几乎都有涉及。也因此更应当鼓励支持各类社会组织在法治宣传、权益维护、矛盾纠纷化解等公共法律服务领域更好发挥作用。

解读十三：健全管理机制

我国法律服务市场伴随着我国改革开放和民主法制建设进程发展起来的。1980年我国相继恢复了律师制度、公证制度。随着改革开放和民主法制建设的不断深入，全社会法律意识不断增强，法律服务的社会需求日益增长，20世纪80年代中期，专利、商标、版权代理等业务以及其他非诉讼法律事务相继兴起，法律服务市场也就初步形成。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的初步建立，我国法律服务市场日益发展壮大。无论从数量、质量还是规模看，律师己经成为法律服务业的绝对主力。法律服务已经伴随经济快速发展需要向社会各个领域渗透，为了保障人民群众的合法权益、维护市场公平交易和促进社会稳定发挥了重要的作用，成为市场经济重要支撑和国家民主法制建设不可或缺的部分。但是，由于我国法律服务市场尚未发育成熟，缺乏科学规范的制度要素，存在一些不容忽视的问题，也难以适应社会主义市场经济的发展和经济全球化的需要。

目前，我国法律服务市场的基本状况是多主体参与、多部门管理的。

我国从事法律服务的主体主要有九类：执业律师；基层法律工作者；专利代理人和商标代理人；法律咨询服务机构；企业法律顾问；外国律师事务所驻华代表处代表、港澳律师事务所驻内地代表处代表；公民代理；公证员；司法鉴定人员。

由此经常出现的法律服务秩序问题表现在法律服务市场无序竞争突出，比如说律师有《中华人民共和国律师法》规范调整，公民代理却很难找到相应规范；法律服务市场主体准入条件不统一，大部分未取得国家法律职业资格的人员仍旧可以按照其他标准提供法律服务；一些部门垄断本行业法律服务现象较为严重；法律服务主体资源地区分布不平衡；法律服务业国际竞争力也比较低。

因此，《意见》第十二条：健全管理机制。加强对公共法律服务体系建设的统一管理，明确公职律师、公司律师法律地位，完善法律顾问管理制度，加强对行业专业调解的统筹指导，提升服务综合效能。加强公共法律服务管理部门对法律服务秩序的监管，充分发挥法律服务行业协会的作用，完善行政管理与行业自律管理相结合的管理体制机制，明确各类法律服务机构资质认定、设施建设、人员配备、业务规范、工作流程等具体标准，统一场所标识、指引和功能设置，推进公共法律服务标准化规范化。

概括而言，管理体系其实主要有三方面内容：

1、建立准入制度

这一管理手段已经得到共识，从2018年开始实行的《国家统一法律职业资格考试实施办法》明确规定：初任法官、初任检察官，申请律师执业、公证员执业和初次担任法律类仲裁员，以及行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员，应当通过国家统一法律职业资格考试，来取得法律职业资格。

2、实行分类管理制度

明确党政机关法律顾问、公司律师、公职律师的准入条件以及相应权利义务，与律师、法官等制度的衔接。

3、权利义务对等制

例如，党政机关要将法律顾问、公职律师经费列入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问的报酬，为法律顾问、公职律师开展工作提供必要的保障。但是同时呢，也应当规定公司律师不得从事有偿法律服务，不得在律师事务所等法律服务机构兼职，不得以律师身份办理所在单位以外的诉讼或者非诉讼法律事务。

至于其他非律师主体可以提供法律服务，但不得以律师名义从事有偿法律服务等等，这些都是权利义务对等的一种体现。

解读十四：推进公共法律服务平台建设

随着经济社会不断发展，在物质文化需求总体得到满足的基础上，广大人民群众对美好生活向往有了更高的要求。美好生活的内涵，早已不只是物质和文化的需求，还包括广大人民群众对实现公平正义、参与社会管理及获得被尊重感、安全感、归属感、成就感等精神心理需求和政治诉求，这就对公共法律服务提出了新的更高要求。正如大家都了解的，网络平台相对投入建设成本更少，服务群众更加方便快捷，让老百姓不出家门就能解决法律难题，满足他们多样化、个性化、多层次的法律服务需求。总体上，就是按照“互联网+服务”的要求，建设一个体系更加完善、功能和服务更加优化的公共法律服务平台，让老百姓有了法律问题都可以到这个平台来寻求帮助，司法行政机关也在服务群众的同时，按照“谁服务谁普法”的要求，宣传了法治理念，发挥了职能作用，展现了崭新形象，在服务中获得了多赢。

《意见》第十三条明确：推进公共法律服务平台建设。依托法律援助组织、乡镇（街道）司法所等现有资源，推进公共法律服务实体平台建设。推进“12348”热线平台省级统筹，建立一体化呼叫中心系统。推进“互联网+公共法律服务”，构建集“12348”电话热线、网站、微信、移动客户端为一体的中国法律服务网，提供覆盖全业务、全时空的高品质公共法律服务。加快推进中国法律服务网同业务系统对接，实现“一网通办”、资源共享。坚持平台建设和运行管理并重，健全平台运行管理和服务标准体系。

公共法律服务平台建设的总体思路是，立足“法律事务咨询、矛盾纠纷化解、困难群众维权、法律服务指引和提供”的平台建设功能定位，统筹整合公共法律服务资源，着力打造实体、热线和网络三大平台。坚持服务场所设施建设和服务质量效果提升并重，坚持线上与线下服务资源相结合，在县（市、区）和乡镇（街道）普遍建成公共法律服务实体平台，建成全国统一、互联互通、协同服务的电话热线和网络平台，推进公共法律服务资源科学布局、均衡配置和优化整合。到2020年总体形成覆盖城乡、功能完备、便捷高效的公共法律服务网络体系，实现公共法律服务的标准化、精准化、便捷化，努力为人民群众提供普惠式、公益性、可选择的公共法律服务。

目前，全国20个省、自治区、直辖市已经实现了“12348”法律服务热线全覆盖。从各地运行情况来看，“12348”热线已经成为司法行政机关为社会公众提供公共法律服务的重要途径，在接受群众法律咨询、宣传法律知识、疏导群众情绪、指导群众维权等方面发挥着重要作用。而他们主要涉及的范围也确实是请求社会保险待遇、国家赔偿、最低生活保障待遇，请求发给抚恤金、救济金，请求给付赡养、抚养费，请求支付劳动报酬，以及工伤、交通事故、医疗事故、婚姻家庭、刑事案件等等领域的法律咨询和援助事项，也确实都是与老百姓生活密切相关的事情，让我们一起给“12348”打call。

解读十五：建立健全评价机制

既然提出主要目标是“到2022年，基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系”，那就必然对基本公共服务水平要进行评价，也就说要必须落实到具体的指标中。

《意见》第十四提出：建立健全评价机制。构建公共法律服务评价指标体系，研究制定以业务规范指标、服务效果指标和社会评价指标为主要内容，以基础设施、人员配备、业务开展等方面量化考评指标及奖惩标准为重点的科学指标体系。建立健全律师行业专业水平评价体系和评定机制，促进律师专业化分工。加强司法鉴定人员能力考核。建立公共法律服务质量评价制度，探索引入第三方评估机制。开展群众满意度测评，以群众满意度来检验公共法律服务工作的成效。

从国际实践看，在对公共法律服务水平的测度中，长期使用的是“投入指标”，同时在规定严格的程序控制。从发展趋势看，各国特别是发达国家，越来越重视对产出和结果的测度，而且逐渐开发出一系列核心指标，用于评估公共服务的水平。从实践中看，我们应当综合考虑投入、产出和效果。但基本公共法律服务水平和“产出”之间的关系并不那么的紧密，而且在所应用的“产出”指标中，很大一部分往往不是某年的投入所形成的，而是长期累积投入的结果，并不能有效反映投入产出比来衡量基本公共服务绩效。因此，我们可以考虑“能力”指标，将基本公共服务评价指标具体分为投入类、能力类和效果类，并且综合运用三类指标进行整体的评价。

2017年3月，按照司法部《关于建立律师专业水平评价体系和评定机制的试点方案》要求，内蒙古、上海、安徽和陕西等4个省（自治区、直辖市）积极探索开展试点工作，取得了良好的成效。因此，2019年3月，司法部决定把试点范围扩大到全国31个省（自治区、直辖市）以及新疆生产建设兵团。

建立律师专业水平评价体系和评定机制，既是推进全面依法治国、落实中央关于深化律师制度改革部署的一项重要任务，也是进一步加强律师队伍建设的一项重要举措。随着中国特色社会主义进入新时代，特别是全面依法治国实践的深入推进，人民群众的法律服务需求日益增长，需要广大律师提供更加专业、精准、高效的法律服务。开展律师专业水平评价体系和评定机制试点工作，有利于探索形成律师队伍优胜劣汰的激励约束机制，推进律师专业化分工，引导律师依法、诚信、规范执业，不断提高专业能力和服务水平，为当事人和有关单位查询、选聘律师提供参考，更好地发挥律师在服务经济社会发展、保障人民群众合法权益、推进全面依法治国等方面的重要作用。

目前，律师专业水平评价采取与律师执业年度考核工作相结合的方式，划分专业评定专业律师，但不与律师职称制度挂钩。

选择刑事、婚姻家庭法、公司法、金融证券保险、建筑房地产、知识产权、劳动法、涉外法律服务、行政法9个专业开展评定工作。评定的律师分别称为相应的专业律师。

参评条件主要是：

1.政治表现

参评律师应当拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治，遵守宪法和法律，恪守律师职业道德和执业纪律。

2.诚信状况

参评律师应当依法、规范、诚信执业，参评前5年没有因执业行为受到党纪处分、行政处罚、行业惩戒和信用惩戒，律师执业年度考核称职。律师在接受刑事、行政案件立案调查和未执行生效民事法律文书期间，暂缓参评专业律师。

3.执业年限

参评律师具有法学博士、法学（法律）硕士、法学学士学位的，应当在相关专业领域分别连续执业3年、5年、7年以上，其他参评律师应当在相关专业领域连续执业10年以上。

曾经从事审判、检察、立法等法律业务的律师，其实际从事审判、检察、立法等法律业务的时间应计算为相关专业领域的执业时间。

4.执业能力

参评律师应当系统掌握法学基本理论、律师业务知识和相关专业知识，经省（自治区、直辖市）律师协会对其专业能力考核合格，在所申报的专业领域具有丰富的执业经验，办理过一定数量的本专业领域有较大影响的法律事务，业务办理质量良好，在服务经济社会发展，全面依法治国，履行社会责任等方面做出贡献。

由律师事务所对申请人进行考核，设区的市或直辖市的区律师协会组织评审委员会进行评审。

专业律师评定结果应当在律师协会网站及时公开，方便社会、个人查询和选聘律师，作为有关部门从律师中选拔立法工作者、法官、检察官，选聘高等院校、科研机构教学、科研岗位职务，选拔培养律师行业领军人才，推荐律师担任党政机关和国有企业法律顾问、服务国家和地方重大工程、重大项目的参考。